SISTEM PENGENDALIAN MANAJEMEN SEKTOR PUBLIK

A.    Sistem Pengendalian Manajemen Sektor Publik

Setiap organisasi publik maupun swasta memiliki tujuan yang hendak dicapai. Untuk mencapai tujuan organisasi tersebut diperlukan strategi yang dijabarkan dalam bentuk program-program atau aktivitas. Organisasi memerlukan sistem pengendalian manajemen untuk memberikan jaminan dilaksanakannya strategi organisasi secara efektif dan efisisen sehingga tujuan organisasi dapat dicapai. Pengendalian manajemen meliputi beberapa aktivitas, yaitu: (1) Perencanaan, (2) Koordinasi antar berbagai bagian dalam organisasi, (3) Komunikasi informasi, (4) Pengambilan keputusan, (5) Memotivasi orang-orang dalam organisasi agar berperilaku sesuai dengan tujuan organisasi agar berperilaku sesuai dengan tujuan organisasi, (6) Pengendalian, (7) Penilaian kinerja.

Kegagalan organisasi dalam mencapai tujuan yang telah ditetapkan dapat terjadi karena adanya kelemahan atau kegagalan pada salah satu atau beberapa tahap dalam proses pengendalian manajemen. Sistem pengendalian manajemen sektor publik berfokus pada bagaimana melaksanakan strategi organisasi secara efektif dan efesien sehingga tujuan organisasi dapat dicapai. Sistem pengendalian manajemen tersebut harus didukung dengan perangkat yang lain berupa struktur organisasi yang sesuai dengan tipe pengendalian manajemen yang digunakan, manajemen sumber daya manusia, dan lingkungan yang mendukung.

Struktur organisasi harus sesuai dengan desain sistem pengendalian manajemen, karena sistem pengendalian manajemen berfokus pada unit-unit organisasi sebagaui pusat pertanggungjawaban tersebut merupakan basis perencanaan, pengendalian, dan penilaian kinerja. Manajemen sumber daya manusia harus dilakukan sejak proses seleksi dan rekruitmen, training, pengembangan, dan promosi hingga pemberhentian karyawan. Faktor lingkungan meliputi kestabilan politik, ekonomi, sosial, keamanan, dan sebagainya. Kesemua unsur tersebut hendaknya dapat mendukung pelaksanaan strategi organisasi.

B.     Tipe Pengendalian Manajemen

Tipe pengendalian manajemen dapat dikategorikan menjadi tiga kelompok, yaitu:

1.      Pengendalian preventif (preventif control)

Dalam tahap ini pengendalian manajemen terkait dengan perumusan strategi perencanaan strategik yang dijabarkan dalam bentuk program-program.

2.      Pengendalian operasional (operational control)

Dalam tahap ini pengendalian manajemen terkait dengan pengawasan pelaksanaan program yang telah ditetapkan melalui alat berupa anggaran. Anggaran digunakan untuk menghubungkan perencanaan dengan pengendalian.

3.      Pengendalian kinerja

Pada tahap ini pengendalian manajemen berupa analisis evaluasi kinerja berdasarkan tolok ukur kinerja yang telah ditetapkan.

C.    Struktur Pengendalian Manajemen

Sistem pengendalian manajemen harus didukung dengan struktur organisasi yang baik. Struktur organisasi termanifestasi dalam bentuk struktur pusat pertanggungjawaban (responsibility centers). Pusat pertanggungjawaban adalah unit organisasi yang dipimpin oleh manajer yang bertanggungjawab terhadap aktivitas pusat pertanggungjawaban yang dipimpinnya. Suatu organisasi merupakan kumpulan dari berbagai pusat pertanggungjawaban tersebut adalah:

1.      Sebagai basis perencanaan, pengendalian, dan penilaian kinerja manajer dan unit organisasi yang dipimpinnya;

2.      Untuk memudahkan mencapai tujuan organisasi;

3.      Memfasilitasi terbentuknya goal congruence;

4.      Mendelegasikan tugas dan wewenang ke unit-unit yang memiliki kompetensi sehingga mengurangi beban tugas manajer pusat;

5.      Mendorong kreativitas dan daya inovasi bawahan;

6.      Sebagai alat untuk melaksanakan strategi organisasi secara efektif dan efisisen; dan

7.      Sebagai alat pengendalian anggaran;

Tanggung jawab manajer pusat pertanggungjawaban adalah untuk menciptakan hubungan yang optimal antara sumber daya input yang digunakan dengan output dihasilkan, kemudian dikaitkan dengan target kinerja. input diukur dengan jumlah sumber daya yang digunakan sedangkan output diukur dengan jumlah produk/output yang dihasilkan.

Pusat-Pusat Pertanggungjawaban

Pada dasarnya terdapat empat jenis pusat pertanggungjawaban, yaitu:

1.      Pusat biaya (expense center)

Pusat biaya adalah pusat pertanggungjawaban yang prestasi manajernya dinilai berdasarkan biaya yang telah dikeluarkan. Suatu unit organisasi disebut sebagai pusat biaya apabila ukuran kinerja dinilai berdasarkan biaya yang telah digunakan (bukan nilai output yang dihasilkan. Contoh pusat biaya adalah Departemen Produksi, Dinas Sosial, dan Dinas Pekerjaan Umum.

2.      Pusat Pendapatan (revenue center)

Pusat pendapatan adalah pusat pertanggungjawaban yang prestasi manajernya dinilai berdasarkan pendapatan yang dihasilkan. Contoh pusat pendapatan adalahDinas Pendapatan Daerah dan Departemen Pemasaran.

3.      Pusat Laba (profit center)

Pusat laba adalah pusat pertanggungjawaban yang membandingkan input (expense) dengan output (revenue) dalam satuan moneter. Kinerja manajer dinilai berdasarkan laba yang dihasilkan. Contoh: BUMN dan BUMD, obyek pariwisata milik PEMDA, Bandara, dan Pelabuhan.

4.      Pusat investasi (investment center)

Pusat investasi adalah pusat pertanggungjawaban yang prestasi manajernya dinilai berdasarkan laba yang dihasilkan dikaitkan dengan investasi yang ditanamakan pada pusat pertanggungjawaban yang dipimpinnya. Contoh pusat investasi adalah Departemen Riset dan Pengembangan dan Balitbang.

Pengendalian manajemen berfokus pada pusat pertanggungajawaban merupakan alat untuk melaksanakan strategi dan program-program yang telah diseleksi melalui proses perencanaan strategik. Pusat-pusat pertanggungjawaban organisasi mempunyai peran yang sangat penting dalam melakukan perencanaan dan pengendalian anggaran. Melalui pusat pertanggungjawaban tersebut anggaran dibuat, dan jika disahkan anggaran dikomunikasikan kepada manajer level, menengah, dan bawah untuk dilaksanakan.

Manajer pusat pertanggungajawaban, sebagai budget holder memiliki tanggung jawab untuk melaksanakan anggaran. Pusat pertanggungjawaban memperoleh sumber daya input berupa tenaga kerja, material, dan sebagainya yang dengan input tersebut diharapkan dapat menghasilkan output dalam bentuk barang atau pelayanan pada tingkat kuantitas dan kualitas tertentu.

Idealnya, struktur pusat pertanggungjawaban sebagai alat pengendalian anggaran sejalan dengan program atau struktur aktivitas organisasi. Dengan perkataan lain, tiap-tiap pusat pertanggungjawaban bertugas untuk melaksanakan program atau aktivitas tertentu, dan penggabungan program-program dari tiap-tiap pusat pertanggungajawaban tersebut seharusnya mendukung program pusat pertanggungjawaban pada level yang lebih tinggi, sehingga pada akhirnya tujuan umum organisasi dapat tercapai.

Setiap jenis pusat pertanggungjawaban membutuhkan data mengenai  belanja (pengeluaran) yang telah dilakukan dan output yang dihasilkan selama masa anggaran. Laporan kinerja disiapkan dan dikirimkan ke semua level manajemen untuk dievaluasi kinerjanya, yaitu dibandingkan antara hasil yang dicapai dengan angggaran. Jika sistem pengendalian anggaran berjalan dengan baik, maka informasi yang dikirimkan kepada manajer harus relevan dan tepat waktu.

Anggaran sebagai alat untuk melaksanakan strategi organisasi harus dipersiapkan dengan sebaik-baiknya agar tidak terjadi bias atau penyimpangan. Pusat pertanggungjawaban merupakan bagian yang paling kompeten untuk menyiapkan anggaran karena merekalah yang paling dekat dan berhubungan langsung dengan aktivitas pelayanan masyarakat. Pusat pertanggungjawaban dapat berfungsi sebagai jembatan untuk dilakukannya bottom-up budgeting. Keberadaan departemen anggaran dan komite anggaran pada pusat pertanggungjawaban sangat perlu untuk membantu terciptanya anggaran yang efektif.

Informasi yang terkait dengan sistem pengendalian anggaran biasanya banyak diketahui oleh bagian departemen anggaran. Departemen anggaran memiliki fungsi sebagai berikut:

a.       Menetapkan prosedur dan formulir untuk persiapan anggaran;

b.      Mengkoordinasikan dan membuat asumsi-asumsi sebagai dasar anggaran (asumsi tersebut misalnya tingkat inflasi, nilai tukar, dan harga migas);

c.       Membantu mengkomunikasikan anggaran ke seluruh bagian organisasi;

d.      Menganalisis anggaran yang diajukan dan membuat rekomendasi kepada budgette (budget holder) dan manajer pusat pertanggungajawaban;

e.       Menganalisis kinerja anggaran yang dilaporkan, mengintepretasikan hasil, dan menyiapkan ikhtisar laporan untuk manajer pusat pertanggungjawaban; dan

f.       Menyiapakan pembuatan revisi anggaran jika diperlukan.

D.    Proses Pengendalian Manajemen Sektor Publik

Proses pengendalian manajemen pada organisasi sektor publik dapat dilakukan dengan menggunakan saluran komunikasi formal dalam organisasi yang meliputi:

1.      Rumusan strategi (strategy formulation)

2.      Perencanaan startegik (strategic plannning)

3.      Penganggaran

4.      Operasional (pelaksanaan anggaran), dan

5.      Evaluasi kinerja

Saluran komunikasi informal dapat dilakukan melalui komunikasi langsung, pertemuan informal, diskusi, atau melalui metoda management by walking around.

Sistem pengendalian manajemen suatu organisasi dirancang untuk mempengaruhi orang-orang didalam organisasi tersebut agar berperilaku sesuai dengan tujuan organisasi. Pengendalian organisasi dapat berupa aturan dan prosedur birokrasi atau melalui pengendalian dan manajemen informasi yang dirancang secara formal.

Dalam tujuan organisasi setiap orang memiliki tujuan personal (individual goal). Untuk menyikapi hal tersebut perlu adanya suatu “jembatan” yang mampu mengantarkan organisasi mencapai tujuannnya, yaitu tercapainya keselarasan antara individual goal dengan organization goal. Dalam hal ini, sistem pengendalian manajemen hendaknya dapat menjadi jembatan dalam mewujudkan adanya goal congruence, yaitu keselarasan antara tujuan organisasi dengan tujaun personal.

Faktor-faktor yang mempengaruhi goal congruence tersebut dapat dikategorikan dalam dua kelompok, yaitu faktor pengendalian formal dan faktor informal. Faktor pengendalian formal misalnya adalah sistem pengendalian manajemen, sistem aturan (rules of the game), dan reward & funishment system. Sementara itu, faktor informal terdiri atas faktor eksternal dan internal. Faktor pengendalian informal misalnya etos kerja dan loyalitas karyawan (dalam sistem pemerintahan dikenal istilah “abdi negara dan abdi masyarakat”, sedangkan yang bersifat internal misalnya: kultur organisasi, gaya manajemen (management style), dan gaya komunikasi (communication style).

Perumusan Strategi (Strategy Formulation)

Perumusan strategi merupakan proses penentuan visi, misi, tujuan, sasaran, target (outcome), arah dan kebijakan, serta strategi organisasi. Perumusan strategi merupakan tugas dan tanggung jawab manajemen puncak (top management). Dalam organisasi pemerintahan, perumusan straegi dilakukan oleh dewan legislatif yang hasilnya berupa Garis-Garis Besar Haluan Negara (GBHN) yang akan menjadi acuan bagi eksekutif dalam bertindak.

Strategi yang dihasilkan dari proses perumusan strategi merupakan strategi global (makro) atau dalam perusahaan disebut corporate level strategy. Strategi organisasi ditetapkan untuk memberikan kemudahan dalam mencapai tujuan organisasi. Salah satu metode penentuan strategi adalah dengan menggunakan analisis SWOT (strenght, weakness, opportunity, threath). Berdasarkan analisis SWOT tersebut, organisasi dapat menentukan strategi terbaik untuk mencapai tujuan organisasi. Strategi perusahaan dapat beruabah atau mengalami revisi (strategy revision), jika terdapat lingkungan yang berubah yang dipengaruhi oleh adanya ancaman (threat) dan kesempatan (opportunity) misalnya adanya inovasi teknologi baru, peraturan pemerintah baru, atau perubahan lingkungan politik dan ekonomi lokal dan global.

Proses perumusan strategi pada organisasi sektor publik banyak dipengaruhi oileh sektor swasta. Sama halnya dengan sektor swasta, tahap paling awal dari manajeen strategik pada sektor publik adalah perencanaan. Perencanaan dimulai dari perumusan strategi. Olsen dan Eadie (1982) menyatakan proses perumusan strategi terdiri atas lima komponen dasar, yaitu:

v  Pernyataan misi dan tujuan umum organisasi yang dirumuskan oleh manajemen eksekutif organisasi dan memberikan kerangka pengembangan strategi serta target yang akan dicapai.

v  Analisis atau scanning lingkungan, terdiri dari pengidentifikasian dan pengukuran (assessment) faktor-faktor eksternal yang sedang dan akan terjadi dan kondisi yang harus dipertimbangkan pada saat merumuskan strategi organisasi.

v  Profil internal dan audit sumber daya, yang mengidentifikasi dan mengevaluasi kekuatan dan kelemahan organisasi dalam hal berbagai faktor yang perlu dipertimbangkan dalam perencanaan strategik.

v  Perumusan, evaluasi, dan pemilihan strategi

v  Implementasi dan pengendalian rencana strategik

Sementara itu, Bryson (1995) membuat model delapan langkah untuk memfasilitasi proses perumusan strategi, yaitu:

1.      Memulai dan menyetujui proses perencanaan strategik

2.      Identifikasi apa yang menjadi mandat organisasi

3.      Klarifikasi misi dan nilai-nilai organisasi

4.      Menilai lingkungan eksternal (peluang dan ancaman)

5.      Menilai lingkungan internal (kekuatan dan kelemahan)

6.      Identifikasi isu strategik yang sedang dihadapi organisasi

7.      Perumusan strategi untuk me-manage isu-isu

8.      Menetapkan visi organisasi untuk masa depan

Perencanaan Strategik (Strategic Planning)

Sistem pengendalian manajemen diawali dari perencanaan strategik (strategic planning), perencanaan strategik adalah proses penentuan program-program, aktivitas, atau proyek yang akan dilaksanakan oleh suatu organisasi dan penentuan jumlah alokasi sumber daya yang akan dibutuhkan.

Perbedaannya dengan perumusan strategi adalah perumusan strategi merupakan proses untuk menentukan strategi, sedangkan perencanaan strategik berupa rencana-rencana strategik (strategic plans). Dalam proses perumusan strategi, manajemen memutuskan visi, misi, dan tujuan organisasi serta strategi untuk mencapai tujuan organisasi. Perencanaan strategik merupakan proses menurunkan stratgi dalam bentuk program-program.

Proses strategik merupakan proses yang sistematik yang memiliki prosedur dan skedul yang jelas. Organisasi yang tidak memiliki atau tidak melakukan perencanaan strategik akan mengalami masalah dalam penganggaran, misalnya terjadinya beban kerja anggaran (budget workload) yang terlalu berat, alokasi sumber daya yang tidak tepat sasaran, dan dilakukannya pilihan strategi yang salah. Orientasi dilakukannya manajemen strategik pada organisasi publik menuntut adanya strategic vision, strategic thinking, strategic leadership, dan strategic organization.

Manfaat perencanaan strategik bagi organisasi

Perencanaan strategik sangat penting bagi organisasi. Manfaat perencanaan strategik bagi organisasi adalah:

a.       Sebagai sarana untuk memfasilitasi terciptanya anggaran yang efektif;

b.      Sebagai sarana untuk memfokuskan manajer pada pelaksanaan strategi yang telah ditetapkan;

c.       Sebagai sarana untuk memfasilitasi dilakukannnya alokasi sumber daya yang optimal (efektif dan efisien);

d.      Sebagai kerangka untuk pelaksanaan tindakan jangka pendek (short term action);

e.       Sebagai sarana bagi manajemen untuk dapat memahami strategi organisasi secara lebih jelas, dan

f.       Sebagai alat untuk memperkecil rentang alternatif strategi.

Tujuan utama perencanaan strategik adalah untuk meningkatkan komunikasi antara manajer puncak dengan manajer level bawahannya. Adanya komunikasi ini akan memungkinkan terjadi persetujuan antara manajer puncak dengan manajer level bawah mengenai strategi terbaik untuk mecapai tujuan organisasi yang ditetapkan. Hal ini akan mendorong terwujudnya good congruence.

Mengubah Perencanaan Strategik Menjadi Tindakan Nyata

Perencanaan strategik dapat digunakan untuk membantu mengantisipasi dan memberika arahan perubahan. Perencanaan strategik perlu ditranslasikan dalam bentuk tindakan-tindakan konkrit. Untuk itu, perencanaan strategik harus didukung oleh hal-hal sebagai berikut:

a.       Struktur pendukung, baik secara manajerial maupun political will.

b.      Proses dan praktik implementasi di lapangan; dan

c.       Kultur organisasi

Struktur organisasi hendaknya dapat mendukung pelaksanaan strategi. Desain sistem pengendalian manajemen harus didukung oleh struktur organisasi yang sesuai. Visi, misi, tujuan, dan strategi yang sudah disusun secara baik dapat gagal dicapai apabila struktur organisasi tidak mendukung strategi. Oleh karena itu perlu dilakukan restrukturisasi dan reorganisasi (institutional reform) agar selaras dengan strategi dan desain sistem pengendalian manajemen. Restrukturisasi tersebut didasarkan pada prinsip:

a.       Perubahan struktur organisasi hendaknya dapat meningkatkan kapasitas untuk mencapai strategi yang efektif.

b.      Pimpinan eksekutif bertanggung jawab untuk melaksanakan strategi dan arahan kebijakan hingga level bawah.

c.       Dewan bertang jawab secara kolektif untuk merencanakan strategi, kebijakan dan otorisasi alokasi sumber daya, dan menilai kinerja manajemen (eksekutif).

Proses dan praktik implementasi di lapangan terkait dengan prosedur dan sistem pengendalian. Perencanaan strategik harus didukung dengan budaya organisasi yang kuat. Perencanaan strategik harus diikuti dengan perubahan perilaku dan sikap anggota organisasi untuk melaksanakan program-program secara efektif dan efisien.

Penganggaran

Apabila tahap perencanaan strategik telah selesai dilakukan, tahap berikutnya adalah menentukan anggaran. Tahap penganggaran dalam proses pengendalian manajemen sektor publik merupakan tahap yang dominan. Proses penganggaran pada organisasi sektor publik memiliki karakteristik yang agak berbeda dengan penganggaran pada sektor swasta. Perbedaan tersebut terutama adalah adanya pengaruh politik dalam proses penganggaran.

Penilaian Kinerja

Tahap akhir dari proses pengendalian manajemen adalah penilaian kinerja. Penilaian kinerja merupakan bagian dari proses pengendalian manajemen yang dapat digunakan sebagai alat pengendalian. Pengendalian manajemen melalui sistem penilaian kinerja dilakukan dengan cara menciptakan mekanisme reward & punishment. Sistem pemberian penghargaan (rewards) dan hukuman (punishment) digunakan sebagai pendorong bagi pencapaian strategi. Pemberian imbalan (reward) dapat berupa finansial dan nonfinansial seperti pshycologoical reward dan social reward. Imbalan atau penghargaan yang sifatnya finansial misalnya berupa kenaikan gaji, bonus, dan tunjangan. Imbalan yang bersifat psikologis dan sosial misalnya berupa promosi jabatan, penambahan tanggung jawab dan kepercayaan, otonomi yang lebih besar, penempatan kerja di lokasi yang lebih baik, dan pengakuan. Mekanisme pemberian sanksi dan hukuman untuk kondisi tertentu diperlukan. Namun, orientasi penilaian kinerja hendaknya lebih diarahkan pada pemberian penghargaan (reward oriented).

KESIMPULAN

Pengendalian manajemen meliputi beberapa aktivitas, yaitu: (1) perencanaan, (2) koordinasi, (3) komunikasi informasi, (4) pengambilan keputusan, (5) memotivasi, (6) pengendalian, dan (7) penilaian kinerja. Akuntansi manajemen sektor publik memegang peran kunci sebagai penyedia informasi bagi manajer untuk perencanaan dan pengendalian. Proses pengendalian manajemen pada organisasi sektor publik dapat dilakukan dengan menggunakan saluran komunikasi formal maupun informal. Sistem pengendalian manajemen suatu organisasi dirancang untuk mempengaruhi orang-orang di dalam organisasi tersebut agar berperilaku sesuai dengan tujuan organisasi. Sistem pengendalian manajemen harus didukung dengan struktur organisasi yang baik. Struktur organisasi termanifestasi dalam bentuk struktur pusat pertanggungjawaban (responsibility centers).

Pusat pertanggungjawaban adalah unit organisasi yang dipimpin oleh manajer yang bertanggungjawab terhadap aktivitas pusat pertanggungjawaban yang dipimpinnya. Tanggung jawab manajer pusat pertanggungjawaban adalah untuk menciptakan hubungan yang optimal antara sumber daya input yang digunakan dengan output yang dihasilkan dikaitkan dengan target kinerja. Tiap-tiap pertanggungjawaban bertugas untuk melaksanakan program atau aktivitas tertentu, dan penggabungan program-program dari tiap-tiap pusat pertanggungjawaban tersebut seharusnya mendukung program pusat pertanggungjawaban pada level yang lebih tinggi, sehingga pada akhirnya tujuan umum organisasi dapat tercapai. Pusat pertanggungjawaban dapat berfungsi sebagai jembatan untuk dilakukannya bottom-up budgeting. Karena pusat pertanggungjawaban mengemban fungsi sebagai budget holder, maka proses penyiapan dan pengendalian anggaran harus menjadi fokus perhatian manajer pusat pertanggungjawaban. Pusat pertanggungjawaban merupakan basis kinerja, yaitu perbandingan antara apa yang telah dicapai oleh unit organisasi dengan anggaran yang telah ditetapkan. 

Resource: Mardiasmo 2009 (Akuntansi Sektor Publik)